轉(zhuǎn)載：北極星智能電網(wǎng)在線來源：能源研究俱樂部 作者張博庭
在2002年我國啟動首次的電力體制改革之后，2015年中央又發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（簡稱電改9號文）文，再次啟動了我國新一輪的電力體制改革。隨后出臺的一系列配套文件，更是把我們新一輪的電力體制改革推向了高潮。近兩年來，電改試點(diǎn)省份以及全國各地根據(jù)電改9號文的要求，不斷地探索、實(shí)踐，取得了各種各樣的成功經(jīng)驗(yàn)和改革成果。媒體上具體介紹電力體制改革經(jīng)驗(yàn)的文章很多，所以，有關(guān)這方面內(nèi)容，筆者就不在此贅述了。本文將著重從宏觀層面，探討當(dāng)前電力體制改革中所面臨的一些問題，以及對我國電力行業(yè)可持續(xù)發(fā)展和能源革命都極為重要的供給側(cè)改革。
從電力能源的特點(diǎn)看電力市場化改革
電力能源對整個(gè)社會的生產(chǎn)和生活的極端重要性，以及電力商品不可儲存的實(shí)時(shí)性特點(diǎn)，是眾所周知的。除此之外，我們目前的電力能源主要來自化石能源，但地球上的化石能源極其有限，不可能支撐人類社會的可持續(xù)性。尤其是近年來，由于過量地使用化石能源所造成的環(huán)境污染和溫室氣體排放，已經(jīng)對整個(gè)人類的生存和發(fā)展，構(gòu)成了巨大威脅。因此，能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整、轉(zhuǎn)型，也是我們能源電力行業(yè)必須要完成的任務(wù)。
對此，早已經(jīng)有學(xué)者總結(jié)出，能源電力存在著一種“不可能三角形”。具體表述為：保障電力安全、改善電力結(jié)構(gòu)與電力經(jīng)濟(jì)效益這三點(diǎn)之間，構(gòu)成了相互矛盾的三角形關(guān)系。也就是說，我們在安全、結(jié)構(gòu)和效益這三個(gè)方面，不可能同時(shí)達(dá)到最優(yōu)，而必須要在這三個(gè)方面進(jìn)行適當(dāng)?shù)娜∩帷?/span>
通過對實(shí)際的觀察，筆者還是非常認(rèn)同這一種說法的。除此之外，筆者還認(rèn)為，在電力安全、結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)效益這三個(gè)角中，由于電力在社會生產(chǎn)生活中的重要性，一般來說安全肯定應(yīng)該是第一位的，至于結(jié)構(gòu)和效益的順序，則是可以根據(jù)不同國家的不同情況變化的。
具體到我國，在過去我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期，我們?yōu)榱穗娏Π踩ūＵ瞎?yīng)）曾經(jīng)不得不大力發(fā)展煤電（暫時(shí)忽略了結(jié)構(gòu)）。與此同時(shí)，為了保護(hù)環(huán)境和緩解國際的減排壓力，我們又不惜實(shí)施了可再生能源法，犧牲了很大一部分效益，來改善我們的能源結(jié)構(gòu)。顯然，我國電力能源政策三角形的順序曾經(jīng)是安全、結(jié)構(gòu)、效益。
即使是在中央的電改9號文中，電力不可能三角形的關(guān)系也有體現(xiàn)。如文件所闡述的電改基本原則中。除了有“堅(jiān)持市場化改革。區(qū)分競爭性和壟斷性環(huán)節(jié)，在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)開展有效競爭，培育獨(dú)立的市場主體，著力構(gòu)建主體多元、競爭有序的電力交易格局，形成適應(yīng)市場要求的電價(jià)機(jī)制，激發(fā)企業(yè)內(nèi)在活力，使市場在資源配置中起決定性作用”（經(jīng)濟(jì)效益）的要求之外。也還有“堅(jiān)持保障民生”（保障安全）和“堅(jiān)持節(jié)能減排”（結(jié)構(gòu)調(diào)整）方面的具體要求?？梢姡姼?號文件，實(shí)際上也并不否認(rèn)電力行業(yè)存在“不可能三角形”的特殊性。
不過，具體到我們?nèi)绾螠?zhǔn)確地理解9號文件，大家可能就會有分歧了。有人可能以為，既然是專門推進(jìn)市場化改革的文件，是不是就要把電力的經(jīng)濟(jì)效益放在第一位呢？而筆者并不這樣認(rèn)為。因?yàn)?，文件中的電改原則已經(jīng)非常明確地強(qiáng)調(diào)了電力安全和結(jié)構(gòu)問題的重要性。
不可否認(rèn)，最近以來我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新常態(tài)，電力安全保障的尖銳矛盾陡然緩解。此時(shí)，我們確實(shí)具備了引入市場機(jī)制、提高電力經(jīng)濟(jì)效益的機(jī)遇。然而，對于當(dāng)前的電力市場化改革，筆者卻始終認(rèn)為，即使我國電力安全（保障）已經(jīng)不成問題，我們電力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，也應(yīng)該要優(yōu)于電力的經(jīng)濟(jì)效益。如果在政策問題上，我們出現(xiàn)了變化，那么近十年來，我們花在可再生能源上的補(bǔ)貼，豈不是會付之東流？
不可否認(rèn)，目前我國可再生能源的市場競爭力，確實(shí)還遠(yuǎn)不如傳統(tǒng)能源。因此，我國電力市場化的改革，必須要有保證能源結(jié)構(gòu)不至于因市場化改革而進(jìn)一步惡化的具體措施。
有利于能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的市場化改革
眾所周知，市場化的改革，主要是依靠價(jià)值規(guī)律起作用。所以，一般來說，市場化改革最直接有效的作用應(yīng)該在于三角形中的經(jīng)濟(jì)效益方面。因此，在電力市場化的改革中，如何能讓能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整不至于因?yàn)樽非蠼?jīng)濟(jì)效益而惡化，是一個(gè)必須要解決的問題。
目前，我國的非水可再生能源的生產(chǎn)成本，還遠(yuǎn)高于常規(guī)能源。我國的老水電站，雖然有著巨大的成本優(yōu)勢，但是絕大多數(shù)新建的水電站，由于移民費(fèi)用的快速持續(xù)上升，已經(jīng)失去了競爭力。筆者認(rèn)為，這是由我國水電開發(fā)政策造成的矛盾。由于我國的地形特點(diǎn)，水能資源特別豐富。因此，我國水電的市場化改革設(shè)計(jì)，把很多本應(yīng)屬于社會公益的水利工程的成本，也都加在水電項(xiàng)目上。這樣做的結(jié)果就是，我國水電市場化改革之后龍頭水電的開發(fā)建設(shè)，出現(xiàn)了較大的困難。
三峽和虎跳峽（目前的龍盤）水電站的投資效益比，差距巨大。但是由于三峽采用了國家建水庫（利用三峽基金）、企業(yè)開發(fā)電站的方式，三峽的開發(fā)取得了巨大的成功。然而，另一個(gè)投資效益比三峽高得多的虎跳峽電站，卻至今難以被開發(fā)。其原因主要在于，一個(gè)與三峽水庫相近的巨大調(diào)節(jié)水庫，是由企業(yè)投資，而不是由國家建設(shè)，這必然會產(chǎn)生一系列難以解決的困難。盡管這兩個(gè)水庫的水資源調(diào)控能力大體相當(dāng)，而虎跳峽的移民人數(shù)還不到三峽的十分之一，但曾在十幾年前就被列入“十五”規(guī)劃，本應(yīng)該最先開發(fā)的金沙江龍頭電站虎跳峽，卻因?yàn)殡娏κ袌龌母母?，被擱置到了現(xiàn)在。目前，在水電市場化改革的帶動下，金沙江上的各梯級電站幾乎都已經(jīng)開發(fā)完畢，但是，這個(gè)最重要的、最應(yīng)該先開發(fā)的龍頭電站，卻不知道到底還能不能建。
國際社會的經(jīng)驗(yàn)證明，具有巨大調(diào)節(jié)作用的大水庫建設(shè)，必須要靠國家的力量。我國的三峽、小浪底等水利樞紐的成功建設(shè)，都是由國家來開發(fā)的。只不過因?yàn)槲覈幕⑻鴯{、龍攤等水電項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益實(shí)在是太好了，好得讓政府部門認(rèn)為，其經(jīng)濟(jì)效益完全可以使水電開發(fā)企業(yè)承擔(dān)起水利樞紐的大水庫建設(shè)成本。然而，大水庫的建設(shè)卻不像一座水電站，水庫的移民問題是要和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展緊密相關(guān)的。因此，我國市場化改革后的水電項(xiàng)目開發(fā)，幾乎都在不同程度上擔(dān)負(fù)著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本（移民）。因此，導(dǎo)致我國水電建設(shè)的開發(fā)成本，必然要隨著社會的發(fā)展而急劇上升。在全世界很多地方和我國以前普遍存在的那種水電建設(shè)的低成本優(yōu)勢，現(xiàn)在我國已經(jīng)完全見不到了。這就使得我們目前唯一一個(gè)本應(yīng)具有市場競爭力的可再生能源——水電，也在我國失去了市場的競爭力。
我們不妨設(shè)想一下，不管是國外美國的胡佛，還是國內(nèi)的新安江、龍羊峽等水電站，按今天的移民成本計(jì)算，如果讓某個(gè)企業(yè)去開發(fā)，哪一個(gè)還有開發(fā)建設(shè)的可能？這說明了什么？恐怕不是說胡佛、新安江等都不應(yīng)該建吧，是不是說明我國水電的市場化開發(fā)政策出現(xiàn)了紕漏？大水庫的作用，絕不僅僅是發(fā)電，完全由水電開發(fā)企業(yè)承擔(dān)大水庫的建設(shè)成本，我們是不是給水電開發(fā)企業(yè)，加上了太多的社會公益負(fù)擔(dān)？人為地降低了具有大型水庫的水電開發(fā)企業(yè)的市場競爭力。
筆者認(rèn)為，在可再生普遍缺乏市場競爭力的現(xiàn)實(shí)條件下，如何有利于能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，是目前我國電力體制改革中亟待解決的一個(gè)問題。在這個(gè)問題沒有解決之前，我國的電力市場化改革不可能走得很快。因?yàn)?，在我們的能源安全、結(jié)構(gòu)和效益三角形中，我們不可能把效益放在第一位。目前，我們的電力體制改革措施中，非常明確地要求保留了一部分社會公益的用電，不參與市場的競爭。其實(shí)，這就是我們必須要把電力安全放在首位的保障。但是，對于如何保障能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，也要優(yōu)于經(jīng)濟(jì)效益的問題，卻沒有任何可操作的手段。雖然，9號文件的配套文件中，也有某些可再生能源要優(yōu)先入網(wǎng)的規(guī)定，但這些規(guī)定并不同于“公益性用電不參與市場競爭”那樣實(shí)際可操作?？傊?，既然我們要想用市場化的手段配置資源，那么，這種優(yōu)先入網(wǎng)的規(guī)定，就必須能轉(zhuǎn)化成市場能聽懂的“語言”（價(jià)格）。
如何能通過市場化的競爭提高效益的同時(shí)，也促進(jìn)和保證我國能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化？在這方面，其實(shí)國外早就有成功的經(jīng)驗(yàn)。例如，上個(gè)世紀(jì)末的發(fā)達(dá)國家為了執(zhí)行《京都議定書》，已經(jīng)發(fā)明了碳稅和碳交易等制度，通過市場手段來促進(jìn)各國能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整。當(dāng)前，如何用市場化手段保證我國能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，也是當(dāng)前電力體制改革一個(gè)邁不過去的門卡。
我國對外承諾，要在2017年啟動全國性的碳交易市場。這個(gè)碳交易市場是干什么用的？筆者認(rèn)為，它決不應(yīng)該像以前那樣，僅僅是讓一些企業(yè)和個(gè)人表演“環(huán)保秀”獻(xiàn)愛心的舞臺，而應(yīng)該是我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整市場化進(jìn)程的重要組成部分。根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，對化石能源征收碳稅，或者制定碳指標(biāo)、實(shí)施碳排放交易等制度，都是用市場手段解決能源結(jié)構(gòu)調(diào)整問題的成功經(jīng)驗(yàn)。從這一點(diǎn)上看，筆者認(rèn)為，我國的電力市場化體制改革能否真正成功，在很大程度上將取決于我們能否按時(shí)兌現(xiàn)“啟動全國性的碳排放交易市場”的國際承諾。
保障優(yōu)勝劣汰的市場化改革
一般來說，市場化之所以能夠優(yōu)化配置資源，主要是依靠價(jià)值規(guī)律的經(jīng)濟(jì)杠桿，實(shí)施優(yōu)勝劣汰的競爭，讓落后的企業(yè)淘汰出局?？墒俏覈壳暗碾娏π袠I(yè)，除了部分小水電之外，幾乎都是國有企業(yè)，我們目前的各種政策和社會穩(wěn)定的要求，基本上是不容許國企破產(chǎn)的。因此，這樣的劣不能汰的“偽市場化競爭”，最后就變成了一場稀里糊涂的大鍋飯。優(yōu)、劣，好、壞不分，大家同生死，共患難。例如，據(jù)了解按照水火發(fā)電權(quán)交易原則，云南省電力市場化的改革，使得2017年瀾滄江水電站全年的平均上網(wǎng)電價(jià)只有0.11元，已經(jīng)不足原來政府核定電價(jià)的1/3。目前，這種所謂的市場化競爭，讓我國具有非常優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的水電公司，必須要先和最劣質(zhì)煤電廠利益均攤，然后再由政府來決定，讓誰生、讓誰死？這樣的市場化競爭，還能起到優(yōu)化配置資源的作用嗎？
平心而論，我國為什么會出現(xiàn)大規(guī)模的棄水、棄風(fēng)、棄光？主要是在產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的情況下，一些地方政府，先要保護(hù)好屬于自己的煤電企業(yè)，才肯考慮是否接受外來的可再生能源的一種必然結(jié)果。
因此，我國當(dāng)前的電力市場化改革，難度確實(shí)非常大。市場競爭雖然可以通過價(jià)格杠桿，優(yōu)化調(diào)整各種企業(yè)經(jīng)濟(jì)體的資源配置，但是卻很難去調(diào)整政府部門之間的權(quán)益。當(dāng)參與市場競爭的企業(yè)都是不同政府部門的利益代表，那么這種市場化的競爭，結(jié)果到底會怎樣？我們就不得而知了。
中央似乎也早就預(yù)見到了電力體制市場化改革中的這一問題，及時(shí)地提出了國企進(jìn)行混合制改造的要求。然而，在混合制改造完成之前，我們的所謂市場化改革，恐怕還只能是表面上的市場競爭，實(shí)際上的政府權(quán)利博弈?？傊跊]有建立有效的優(yōu)勝劣汰機(jī)制之前，筆者并不大看好目前所謂的電力市場化改革
電力體制的“供給側(cè)改革”已迫在眉睫
市場經(jīng)濟(jì)中，需求與供給是一對最基本的矛盾。在市場經(jīng)濟(jì)中起主導(dǎo)作用的價(jià)值規(guī)律，其實(shí)也是要通過調(diào)整供需矛盾來起作用。筆者認(rèn)為，我國的所謂市場化改革，主要是指從我們原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主向更多地依靠市場化手段配置資源的轉(zhuǎn)變。然而，市場經(jīng)濟(jì)也不是沒有瑕疵、弊端的。一般來說，市場經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值規(guī)律讓生產(chǎn)力不斷地實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)總是好事。但當(dāng)無限擴(kuò)大再生產(chǎn)到了一定的程度，一定會產(chǎn)生資源以及市場與生產(chǎn)力不匹配的矛盾。這就有點(diǎn)像我們以往分析資本主義的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，一定會產(chǎn)生周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。
客觀地看，社會主義的市場經(jīng)濟(jì)也是市場經(jīng)濟(jì)，同樣也不可避免地產(chǎn)生周期性的供需矛盾“危機(jī)”。這種危機(jī)的表現(xiàn)通常是，市場需求不足，產(chǎn)能相對過剩，無法繼續(xù)維持新的擴(kuò)大再生產(chǎn)。應(yīng)對這種市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的周期性危機(jī)，以往我們更多的是強(qiáng)調(diào)“需求側(cè)”管理。具體就是利用消費(fèi)、投資、出口三駕馬車的“需求側(cè)”要素，來擴(kuò)大市場需求，拉動經(jīng)濟(jì)維系新的擴(kuò)大再生產(chǎn)。這種辦法雖然經(jīng)常可以奏效，但資源、市場畢竟都不可能是無限的，所以不可能一直用下去。例如，前兩年我國的煤炭和鋼鐵行業(yè)，就爆發(fā)了極其嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，最后造成全行業(yè)的大幅度虧損。這些現(xiàn)實(shí)已經(jīng)明顯告訴我們，光靠從需求側(cè)解決供需矛盾，總有一天會讓矛盾總爆發(fā)。
筆者認(rèn)為，最近我們國家積極倡導(dǎo)的“供給側(cè)改革”，是我國用煤炭、鋼鐵行業(yè)遭受的慘痛代價(jià)換來的寶貴經(jīng)驗(yàn)。煤炭、鋼鐵行業(yè)還不算是直接關(guān)系國計(jì)民生的重要領(lǐng)域，即使遭遇了置于死地而后生，我們似乎也還能承受。但是，有些行業(yè)、像房地產(chǎn)和電力，很難想象，一旦它們要置于死地而后生，社會代價(jià)將會有多大。
去年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，中央明確提出“房子是用來住的，不是用來炒（投資）的”。這釋放了一個(gè)重要的信號。它告訴我們，國家解決房地產(chǎn)業(yè)的矛盾，不會再簡單靠需求側(cè)的投資拉動，而是要靠“供給側(cè)改革”解決問題。
所謂“供給側(cè)改革”就是從供給、生產(chǎn)端入手，通過調(diào)整生產(chǎn)力，提升競爭力促進(jìn)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體而言，就是以去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存、調(diào)結(jié)構(gòu)、降成本、補(bǔ)短板等措施，淘汰落后產(chǎn)能，來實(shí)現(xiàn)新的市場供需平衡。
對于電力行業(yè)，盡管目前中央沒有明確表態(tài)，但局勢已經(jīng)很明確。如果我們繼續(xù)靠加大“投資”來解救當(dāng)前的行業(yè)發(fā)展困境，其結(jié)果很可能會重蹈煤炭、鋼鐵業(yè)的覆轍。因此，我國的電力行業(yè)，迫切需要開展一場以去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存、調(diào)結(jié)構(gòu)、降成本等措施為目標(biāo)的“供給側(cè)改革”。也就是說，我國當(dāng)前的電力體制改革，最重要的應(yīng)該是“供給側(cè)改革”。
當(dāng)然，電力行業(yè)也有一些自己的特點(diǎn)。例如，電力產(chǎn)品的產(chǎn)銷是實(shí)時(shí)的，不可能存在所謂產(chǎn)品庫存的過剩。因此，電力行業(yè)的去產(chǎn)能，同時(shí)也就是去庫存。電力行業(yè)的另一個(gè)特點(diǎn)是，結(jié)構(gòu)非常復(fù)雜。例如，可再生能源發(fā)電與火電廠發(fā)電，有著本質(zhì)的區(qū)別。由于可再生能源發(fā)電不需要任何燃料，所以可再生能源發(fā)電能力的過剩，其實(shí)就是電力能源的過剩。這與燃煤電廠建多了的純粹的發(fā)電產(chǎn)能過剩，有著本質(zhì)區(qū)別。
乏支撐可持續(xù)的能源，來保障我們的能源安全。所以，盡管當(dāng)前電力行業(yè)的產(chǎn)能存在著嚴(yán)重過剩，但我們并不存在任何能源的過剩。具體來說，我們當(dāng)前的所謂電力產(chǎn)能過剩，絕對不應(yīng)包括可再生能源發(fā)電能力。理論上說，在我們徹底擺脫利用化石能源發(fā)電之前，可再生能源的發(fā)電就不可能存在真正意義的過剩。因此，我們當(dāng)前所謂電力產(chǎn)能的過剩，其實(shí)只是火電廠發(fā)電能力的過剩，而不是可再生能源發(fā)電能力的過剩和電力能源的過剩。
眾所周知，不管是我們國家還是整個(gè)人類社會，當(dāng)前可持續(xù)發(fā)展的最大難題之一，就是缺。
這樣一來，我們電力行業(yè)供給側(cè)改革中的“去產(chǎn)能、去庫存和調(diào)結(jié)構(gòu)”的目標(biāo)，就有機(jī)統(tǒng)一起來了，結(jié)論就是在關(guān)閉多余的火電廠（去產(chǎn)能）的同時(shí)，加大可再生能源發(fā)電的開發(fā)建設(shè)力度（調(diào)結(jié)構(gòu)）。
客觀地說，去產(chǎn)能這項(xiàng)工作確實(shí)難度非常大。我們國家雖然已經(jīng)成功地關(guān)閉了一批過剩的煤礦、鋼鐵廠，但那畢竟是在全行業(yè)置于死地后的情況下不得已的結(jié)果。對于電力行業(yè)，我們能不能在還沒有出現(xiàn)置于死地的局面，就主動實(shí)現(xiàn)去產(chǎn)能，走出困境，是衡量我們的電力體制供給側(cè)改革是否成功的一個(gè)重要標(biāo)志。
結(jié)語
總之，目前我國供給側(cè)的電力體制改革任務(wù)十分緊迫、艱巨。由產(chǎn)能過剩導(dǎo)致的火電機(jī)組運(yùn)行小時(shí)正在不斷創(chuàng)新低，同時(shí)我國的棄水、棄風(fēng)、棄光問題也已經(jīng)愈演愈烈，非常需要有關(guān)部門在電力行業(yè)全面危機(jī)到來之前，就下決心開啟去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)的需求側(cè)改革，并制定出相關(guān)的配套措施。具體來說，本文第二節(jié)提出的保證能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的市場化改革，和第三節(jié)闡述的能夠體現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的市場化改革問題，都是一些在供給側(cè)改革中用市場化手段配置資源的具體方式。
最后，筆者要強(qiáng)調(diào)的是，我們一定要認(rèn)識到：市場化是改革的手段，而絕不應(yīng)該是改革的目的。我們電力市場化改革的目的，應(yīng)該是：（1）保障電力能源安全；（2）優(yōu)化電力能源結(jié)構(gòu)；（3）提高電力行業(yè)的效益（不可能三角形的三個(gè)方面）。欲達(dá)此目的，我們目前幾乎沒有比盡快啟動電力行業(yè)的“供給側(cè)改革”更好的路可走。相反，如果我們把市場化當(dāng)成改革的目標(biāo)，不積極想辦法解決電力“去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)”的根本性矛盾，而以為只要建立了成千上萬個(gè)售電公司鼓勵低賣高買，就能擺脫整個(gè)電力行業(yè)的困境，絕對是幼稚可笑的幻想。
（作者系中國水力發(fā)電工程學(xué)會副秘書長）
